能源部：美国发电领域逾四成就业来自太阳能

法治主义以自由主义为根基，其缺陷也日益明显。

我国当前一直困扰司法工作的审而不判、判而不审的现象恰恰说明，法官依法独立行使审判权的配套制度还很缺乏。[iii] 宪法原则的价值是多元的，不同的原则之间也存在着价值冲突，但核心价值是统一的。

宪法作为国家根本法，实际上凝聚着一国的基本价值共识。然而，众所周知，法院的地方化与行政化一直是我国司法体制发展的一大顽疾，而且被认为是妨碍法院独立、公正地行使审判权的主要根源。[xi][英]戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第232页，237页，239页。现行宪法在第125条要求人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行，但其中未明文提及裁判文书的公开，裁判文书公开则意味着法官的法律论理不仅要接受案件当事人的评判，还要接受整个法律共同体的检验，以及接受社会大众的评判并最终受到人民的监督。[vi]完整的人物事例汇总可参见李甲孚：《古代法官录》，台湾商务印书馆1984年版。

[viii]1949年的《共同纲领》在第17条规定：废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。该条第2款更规定，国家维护社会主义法制的统一与尊严，就审判机关而言，其履职的方式——适用法律以解决具体争议——就是维护法制统一与尊严的最直接、最普遍的方式。从行政诉讼实践来看，目前最亟待改革的事项是行政审判体制，而设立行政法院是比较适当的选择。

【作者简介】马怀德，中国政法大学副校长，北京市法治政府研究基地主任，国家人文社科重点研究基地诉讼法研究中心副主任，教授，博士研究生导师，校学术委员会副主席、委员，中国法学会行政法学研究会会长，《行政法学研究》主编，中国监察学会常务理事。此外,在行政案件审判中,相较于民事、刑事审判，原告的上诉率和申诉率都要高出许多,法律适用不正确的问题也比较普遍。【注释】[1]罗豪才：关于我国行政诉讼法的修改与完善（代序），载王振清、吉罗洪主编：《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社2004年版，第2页。另外，可以借修改《行政诉讼法》的契机，将现行《行政诉讼法》第3条第2款：人民法院设行政审判庭，审理行政案件，改为设立专门法院审理行政案件，从而消除设置行政法院的法律障碍，并在《行政诉讼法》中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。

因而，率先设立独立的行政法院，对现行体制的冲击不会过于强烈，这一尝试在短期内可以实现。对内部行政行为和抽象行政为，只要有司法权加以制约的必要，行政法院均可进行审查。

确立大陆法系的行政法院体制在法律制度方面有容纳的可能，在文化观念方面有接纳的基础，不致发生因制度移植而导致错位与断裂。这种体制既有利于提高行政审判的公正性，又有利于行政审判的相对集中，提高行政审判效率，还有利于行政法官积累行政审判经验，提高办案质量。各级行政法院的设置经费使用人事编制等方案由高等行政法院汇总并通过最高人民法院向全国人大提出，不再受行政机关控制。内容摘要：行政诉讼制度的建立和发展，是我国民主法治建设的重要标志，对于中国的法治国家建设具有重大的意义。

行政诉讼制度面临困境的最主要原因在于行政审判体制出现了问题。同时，提高法院的审级，凡是以政府为被告的，原告有权要求与被告上级政府同级的法院管辖该案。如果由独立的行政法院来进行行政审判，这在技术上可以突出行政审判的特殊性，对行政法官提出明确的专业标准，突出对行政法官法律专业知识和实际行政经验的要求和培养，更有效地实现对行政法官的选任和管理，有利于造就高素质的行政法官队伍，更好地适应解决行政争议的专业性需要，及时有效化解行政争议，还有利于从制度上保障行政审判队伍的稳定性。改革的目的非为治标而意在治本，为此，设立行政法院才是改革的根本出路。

目前人民法院权威性和公正性因司法腐败和不公不断遭受公众质疑，如果独立的行政法院能够排除干扰，公正地裁决行政争议，切实地保障合法权益，忠实地履行监督行政权的职能，这将有助于确立法院是人民权利庇护人的形象，重新树立司法的权威性和公正性，进而可能整体性地改善我国法治的现状。特别是诸如税务、专利、商标、土地、海关、质检等领域的案件逐年增多，靠普通法院的行政庭审理这类案件就显得力有不逮。

（三）设立行政法院的可行性1.设立行政法院并没有宪法和法院组织法上的障碍虽然《宪法》和《人民法院组织法》中没有关于行政法院的专门规定，但是可以通过解释专门法院为行政法院的设置提供合宪性基础。从隶属关系上看,只在最高人民法院设置具有相对独立性的高等行政法院，作为行政案件的最高审级，上诉和普通行政法院均直接隶属于行政法院体系。

正是一件件不公正的行政争议案件的不断累积，才最终造成司法权威和公信力的流失。在经费和资产投入上，可以将刚刚划转地方的铁路运输法院改造为行政法院，因而不会有大的经费和资产投入。（一）行政审判难以排除干预,严重阻碍了行政审判的公正性独立的司法机关是行政审判得以公正有效的必要条件。巡回法庭由所属行政法院法官组成，主要组成人员定期轮换，所作出的判决、裁定视为所属行政法院作出的判决、裁定。（二）行政诉讼执行问题已成行政审判中法院面临的难题行政机关作为行政诉讼中的被告方，因其自身利益的驱使，加之法治思维的欠缺，使其天然具有对行政诉讼的抵触情绪。在晋升方面，上级行政法院的法官一般都应从下级行政法院法官中遴选产生，并可采取年资制的方法，本院院长一般无权决定行政法官的级别晋升。

（四）行政法院的保障制度为确保行政法院能够独立行使审判权，排除行政机关的干预，行政法院的经费都由中央财政拨付，不再依赖地方财政，人事、财政、资产等的管理权均由高等行政法院集中掌握。为此，通过设立独立的行政法院，一方面可以为行政法院行使司法监督权提供制度保障，从而使行政法院有能力拒绝行政机关的非法干预，客观上也使行政机关有所忌惮。

独立于现有司法组织的行政法院对从根本上解决行政审判中存在的多方面问题具有必要性。现实问题表明，这样的设计效果并不好，无法发挥行政审判的功能与作用。

担任行政法官除具备法学专业素质通过国家统一司法考试等条件外，还应当要求有一定的行政经验和社会经验。这形成了一种恶性循环：一方面，行政机关的特权意识越来越严重，不把法院放在眼里，法院对其也束手无策，司法的权威性在行政权面前不值一提。

各级行政法院在组织上独立，与各级人民法院相分立,两者之间没有隶属关系。第三，应当克服司法地方化和司法行政化的弊病。另一方面，行政审判庭作为法院的一个内设机构，同样受制于法院内部行政化的不合理干预。基于此，现行行政审判所处的窘境是当前体制缺陷最集中、最深刻的显现，是影响审判权独立最主要的矛盾所在，从而是司法体制改革最需要突破的领域。

在待遇方面，给予其较丰厚的工资、福利待遇及退休金保障，既可以提高行政法官的职业吸引力，吸纳优秀人才，又可提升其生活水平和社会地位，保持公正、客观的地位。然而在现有的体制下，一方面，地方政府占有优势地位，法院的人事和财物皆受制于地方政府，因而在以地方政府的行政机关作为被告的行政争议中，法院要做到公正无私就显得底气不足，难以排除来自行政权的干预。

由于受到诸多因素的制约，行政诉讼制度的发展始终难以推进，在《行政诉讼法》面临修改之际，欲使改革确有成效，必须在步骤、方向和具体领域等方面寻找到一个合适的突破口。4.设立行政法院不存在文化观念上的障碍我国自清末变法以来主要向德、日学习，在法律体系上主要受大陆法系国家影响，新中国成立后学习前苏联法制，但前苏联法制本来就深受大陆法系的影响。

法院的裁判率过低，相对人撤诉率过高,其中大多数为非正常撤诉。（三）行政法院的人员构成各级行政法院由院长、副院长和若干名法官组成。

行政诉讼作为我国目前唯一的以权制权的诉讼形态，对审判权的独立性与权威性要求相对较高。但是，由于受到现有行政审判体制的制约，无法有效解决大量的行政争议，使得人民群众往往通过信访等途径进行维权，造成了信访不信法的现象，严重影响了社会稳定。3.设立行政法院对现行体制不会造成冲击首先，行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极小部分。近几年来，随着社会和经济快速发展，各类纠纷不断增多，官民矛盾激化形成了大量行政争议

《宪法》第124条规定：中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。（四）行政法院的保障制度为确保行政法院能够独立行使审判权，排除行政机关的干预，行政法院的经费都由中央财政拨付，不再依赖地方财政，人事、财政、资产等的管理权均由高等行政法院集中掌握。

行政诉讼作为我国目前唯一的以权制权的诉讼形态，对审判权的独立性与权威性要求相对较高。对内部行政行为和抽象行政为，只要有司法权加以制约的必要，行政法院均可进行审查。

高等行政法院院长可由最高人民法院院长提名，全国人民代表大会常务委员会任命，其余组成人员均由全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长提名任命。在行政法院组建初期，为满足行政审判的专业性需要，高等行政法院和上诉行政法院的部分法官可以考虑从具有高级职称的法学教学科研人员、经验丰富的公务员和律师等中考录选任。